Lancé en janvier 2005 dans le cadre de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto, le marché européen des quotas d’émission de CO2, conçu et mis en œuvre par la Commission européenne, aura achevé la première phase de son existence à la fin de cette année. Le premier enjeu de cette phase de lancement était de créer l’architecture institutionnelle indispensable pour que le marché puisse fonctionner et que les échanges de quotas entre les industriels européens se développent progressivement. La Commission a décidé de limiter la couverture du marché aux émissions de CO2, de n’impliquer que les gros émetteurs des industries intensives en carbone et d’allouer gratuitement les quotas aux industriels. La Commission a réussi son pari. L’agenda a été respecté, la Commission a pu valider les premiers plans d’allocation nationaux dans les temps et créer de toutes pièces ce nouveau marché dès janvier 2005.

 

L’Union européenne (UE) a convenu de réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 8% par rapport aux émissions de 1990. Le marché des quotas de CO2 a été créé pour faciliter la réalisation de cet objectif. De ce point de vue, la première phase du marché (2005-2007) n’a pas atteint son but puisque les quotas alloués aux entreprises se sont avérés supérieurs à leurs besoins.

 

L’échec n’est pas celui du mécanisme de marché en tant que tel. La force de cet instrument est de garantir que, globalement, l’objectif de réduction est atteint par les entités régulées ayant accès au marché. L’échec est donc ailleurs, il est politique. Il s’agit de la difficulté pour la Commission à résister aux pressions des gouvernements et des industriels afin d’empêcher que les premiers soient trop généreux avec les seconds en matière d’allocation de quotas de CO2. Or, il y a bien eu surallocation de quotas dans cette première phase. Il aura fallu que la Commission publie, le 15 mai 2006, un premier inventaire des émissions de l’ensemble des installations participant au marché pour que le constat s’impose à tous : le marché était globalement excédentaire en 2005, d’environ 63 Mt, soit 3.4% des quotas alloués. En l’espace de quelques jours, le prix de la tonne de CO2 est passé de 30 euros à moins de 10 euros.

 

En pratique, le cours actuel du CO2 résulte d’un ensemble de facteurs dont la croissance économique, la demande d’électricité, le prix relatif des énergies fossiles, la météorologie, et la disponibilité des crédits d’émission générés par des projets d’investissement réalisés dans les pays en développement (MDP). Il est également influencé par les acteurs dominants du marché que sont les électriciens européens. Principaux intervenants sur ce marché naissant, ceux-ci avaient intérêt à laisser monter le prix des quotas de CO2 pour maximiser leurs gains liés à la vente des quotas excédentaires alloués gratuitement. Ils ont par ailleurs réalisé des profits substantiels  – estimés à 6 milliards d’euros sur la période 2005-2008 pour l’ensemble des électriciens européens – en répercutant le coût du CO2 sur les prix de gros de l’électricité.

 

A quoi peut-on s’attendre pendant les derniers mois de cette phase I ? A ce jour, le prix du quota est passé au-dessous de 0.10 €/t. L’inventaire des émissions de 2006 a révélé une fois de plus que les émissions effectives des industriels concernés étaient inférieures aux quotas alloués. Globalement, le surplus de quotas est de 30 Mt en 2006, ce qui représente 1,45% de l’allocation initiale. En raison de l’impossibilité pour les opérateurs de mettre en banque les quotas excédentaires de la phase I afin de les utiliser au cours de la phase II (2008-2012), le prix n’a cessé de chuter pour s’approcher de zéro. Cependant, il serait hâtif de conclure que le prix restera inexorablement proche de zéro jusqu’à la fin de la première période. Le surplus 2006 est beaucoup moins important qu’en 2005, et une surprise n’est pas à exclure. Certains fondamentaux du prix sont susceptibles de faire remonter brutalement le cours des quotas en fin d’année : par exemple, un hiver rigoureux, une modification des prix relatifs des combustibles qui favoriserait l’usage du charbon ou une hausse de la demande de quotas de la part d’entreprises exposées à un risque de déficit de quotas, et donc susceptibles de devoir payer de fortes pénalités (40 €/t).

 

Qu’en sera-t-il du prix du CO2 dans la seconde phase ? Les contrats à terme (les futures) se négocient aujourd’hui à un niveau proche de 18,5 €/t. Ce cours repose essentiellement sur le sentiment du marché. Compte tenu des quotas alloués pour la période 2008-2012, les analystes considèrent que le marché sera en situation de pénurie à hauteur d’environ 210 Mt par an, soit un effort de réduction de 10%. Or, de nombreuses incertitudes demeurent quant aux frontières du marché et notamment la possibilité d’avoir pleinement recours aux crédits générés par le biais des projets mis en œuvre dans les pays en développement (MDP).

 

Des limitations sont envisagées par certains gouvernements. Rien n’est encore vraiment décidé. L’incertitude est également très grande en ce qui concerne la capacité des entreprises concernées à réduire leurs émissions sachant que très peu de mesures ont réellement été mises en œuvre au cours de la première phase.

 

L’expérience américaine en matière d’échange de SO2 a montré que d’importantes erreurs d’anticipation pouvaient être commises. Nous ne sommes pas à l’abri d’un risque de surestimation du prix de la tonne de CO2 lié à la difficulté d’évaluer l’ensemble des potentiels de réduction, notamment les réductions d’émission qui peuvent résulter d’améliorations incrémentales des processus de production.

 

Quelques enseignements peuvent être tirés de la phase I du système des quotas. Tout d’abord, il apparaît indispensable que les prochaines phases d’échanges soient beaucoup plus longues, de façon à donner une plus grande visibilité aux entreprises et leur permettre d’intégrer le coût du CO2  dans leurs choix d’investissement. Il conviendrait également d’augmenter le nombre de participants de façon à  réduire la volatilité du prix du CO2, accroître la liquidité, augmenter l’efficacité économique du système et limiter les risques de manipulation du marché. Il faudrait aussi introduire davantage de flexibilité en permettant aux opérateurs d’emprunter et de mettre en réserve une partie de leurs quotas.

 

Afin de réduire les profits inattendus (windfall profits) des compagnies électriques, il serait également judicieux d’adopter un système de vente aux enchères des quotas, si possible généralisé à l’ensemble des Etats membres. Les recettes de cette vente pourraient alors servir à réduire la fiscalité pesant sur le travail de façon à renforcer la compétitivité des entreprises européennes. L’idée est en train de faire son chemin du côté de la Commission européenne. Elle est d’ores et déjà envisagée par l’Allemagne, qui a annoncé vouloir mettre aux enchères 9% de ces quotas sur la période 2008-2012.

 

Laurent Viguier, Analyste Senior ISR